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建筑工程代建制被誉为防腐败利器 推广为何这样难?

2013-07-09 17:27  来源:湖南日报  点击:507

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建筑工程代建制被誉为防腐败利器推广为何这样难?

图傅汝萍

    代建制,被誉为预防建筑工程腐败的利器,我省已试行8年。代建项目无论是规模控制、工程质量,还是投资效益、防腐成效,都得到了国内咨询业权威机构――中国国际工程咨询公司高度评价。然而,代建制在我省仍然只是小步徐行――

    代建制,推广为何这样难?

    株洲市规划展览馆,作为我省目前唯一一家城市规划展览馆,以其大气典雅的外观、声光电结合的高科技展示手段,吸引了省内外众多参观者。

    这个项目,就是我省推行代建制的一大杰作:工程质量优良,节省投资500余万元。

    代建制,是指政府通过招标方式,选择专业化的项目管理单位(以下简称代建单位),负责项目投资管理和建设施工,项目建成后交付使用单位。作为国家投资体制改革的一项重要举措,代建制被视为投资建设管理领域的一大创新与预防工程腐败的利器。

    从项目试点到规范运作,代建制具备全面推广条件

    为了有效解决政府投资项目建设“超规模、超标准、超概算”,2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》正式提出推行代建制。2004年11月,省发改委、省财政厅批复省社科院综合楼、省科协办公楼翻修改建项目正式启动代建制试点。

    2009年7月,《湖南省政府投资项目代建制管理办法》颁布施行,我省的政府投资项目代建,由试点转为规范运作。

    8年来,全省共安排省直代建试点项目12个,其中9个项目已交付或待交付使用,总投资约42亿元(包括援川项目)。长沙市22个项目实行代建制,总投资约26亿元。株洲市在4个项目试点取得成功基础上,新安排15个项目实行代建制;湘潭市也启动代建项目试点。

    代建制试点以来,项目从省直延伸到市、县(区),领域从机关办公楼扩大到学校、社会公益事业和保障性住房等。专业、规范、高效、廉洁的“代建”模式,打造了一批精品工程和阳光工程,省科协办公楼、省社科院综合楼、省青少年活动中心、省科技馆、省气象防灾减灾预警中心、新华社湖南分社办公区等项目已交付使用;省老干活动中心二期、国家超级计算长沙中心、岳阳监狱第一押犯点等项目在建。

    2011年11月,国内咨询业权威机构――中国国际工程咨询公司(简称中咨公司)在历时5个多月考察后,对我省代建试点项目和代建制工作进行了评价,认为我省代建项目“规模控制严、工程质量高、投资效益好、防腐成效大”,探索形成的“备案加监管”模式稳妥有效可行,代建制试点成功。

    由“一方独揽”到多方制衡,代建打造阳光工程

    代建制与传统的自建有何区别?

    “代建,有利于推行限额设计,把好工程质量关,加快工程进度,更有利于政府投资控制。”省发改委副主任黄河介绍,政府投资项目,在传统的“自建、自管、自用”运作模式下,投资主体责任不清,“项目超标准、超规模、超投资”几乎成为常态。规划1万平方米,最后可能突破到2万平方米;原本800元/平方米的装修标准,也可能上涨到2000元至3000元/平方米。如株洲某医院,结算时耗资比立项计划投资整整翻了一番。

    另外,自建模式由于项目管理班子多半是由使用单位临时搭建,缺乏必要的专业知识和经验,“交学费”自然难以避免。

    更主要的是,由于自建模式没有权力制衡,在工程建设领域,腐败现象不断滋生蔓延,几乎逃不掉“大楼建起来,干部倒下去”的魔咒。

    而实行代建制,业主单位不再承担项目建设实施的具体事务,又与代建单位形成相互制约,从制度上排除了权力寻租和暗箱操作,真正将项目建设管理的权力关进了代建制的笼子,也就能从源头上预防工程建设领域的腐败。

    “如果下次有项目要建设,我们还是会选择代建。”7月1日,站在省社科院气派的新综合大楼前,该院行政处副处长戚祖良由衷地对记者说。

    省社科院综合大楼,共10层楼,建筑面积超过1万平方米,氟碳漆加花岗岩的外墙,沉稳而大气。

    “盖这个楼起码要5000万元吧?”前来参观取经的人,都这样问。然而,让他们吃惊的是,该楼投资严格控制在2296万元的审定概算范围内,不仅消化了3次优化设计增加的投资,还略有盈余;同时,主体工程比原计划提前40天完工,验收一次性合格。

    作为省直首批实行代建制试点项目之一,省社科院一开始并不接受代建模式。“我们的工程为何要让别人来建?他们能建好吗?”原省社科院院长朱有志就有这样的担心。一些职工对代建制也不放心。“建楼前,一些老干部曾经预言,这楼盖起来,肯定会倒下一批人。”然而,项目建成后,朱有志和全体干部职工都很满意。

    省社科院综合楼项目经理谭曙秋告诉记者,签订代建合同时,代建单位要按照总投资额的10%提交履约保函。政府不仅不会负担超过总投资额的费用,如果超出投资还将扣掉这10%的履约保函;这样,项目批准的概算,就由原来软的行政约束,变成了现在刚性的法律约束。“就好比原来是有弹性的‘橡皮箍’,变成了毫无余地的‘铁箍箍’。”

    “我来代建这个项目,一旦超过预算,超出的部分就得由我来出。我当然得精打细算了。”谭曙秋说。

    代建制,把专业的事交给专业的人去做,业主单位也可以省力省心。

    2012年9月开放的长沙市老干活动中心,总投资1.27亿元,建筑面积1.8万平方米。然而,这么大的一个项目,从开始到建成,长达两年的时间里,业主单位――长沙市老干局的“工程指挥部”,基本上就是熊德然主任一个人在“蹦跶”,代建单位有六七个人常驻。“表面上看,我们只有几个人为这个项目服务,但公司包括设计、土建等方面的一大批人,都在为这个项目服务。”代建该项目的湖南省轻工纺织设计院项目经理易先生告诉记者。

    尽管代建单位和业主单位当初也曾为了各自的利益,吵得脸红脖子粗,但回过头来,没有一个不说代建制好。省科技馆原馆长罗术根说:“因为代建单位派来了各方面的专业人才,我省了好多事;另外,在资金控制方面,有代建、监理、省科协纪检等各方6个人共同把关,我签字的手不抖了。我知道我是安全的。”

    “制度很好,实施好难”,代建制呼唤完善的制度配套

    “制度很好,但推行好难。”省发改委代建办主任苏正芳告诉记者。

    自2004年开始试点代建制以来,我省安排的省直代建试点项目共12个,平均每年1.5个。而市州除了长株潭3市,其他市州几乎还是空白。

    代建制推行难在哪?

    苏正芳分析,代建制是政府投资体制改革的新生事物,其实施必然触及利益格局的调整。在代建制实施锁定总投资额和限额设计的条件下,项目的建设标准就不能完全按照使用单位的意愿随意变更,这会不同程度地影响到使用单位的利益。因此,部分业主单位对代建制积极性不太高,有的干脆明确抵制。

    另外,代建制政策约束力不强。目前,国家尚未出台统一的制度规范,我省的管理办法也是“提倡和鼓励”代建制。

    第三,代建单位的法律地位还没有得到明确,有关部门的制度没有进行相应调整配套,代建单位处境尴尬。“现在,有的工程,报建报批要盖的章累计起来有100多个,而这些审批单位只认使用单位,不认代建单位。”这样一来,就使代建单位在项目建设期的法人地位,得不到相关职能部门认可,在办理财政拨款、工程建设等各项手续时遇到障碍。采访中,不止一家代建单位向记者诉苦。

    而代建实施过程中遭遇的一些问题也逐渐浮出水面。

    “目前代建工程的立项,主要由使用单位根据其实际情况报发改委审批,代建单位接手时项目投资额、建筑标准及规模等都已经锁定,即使出现缺漏项也得执行。但使用单位并非专业化公司,立项时考虑未必周全,往往导致代建单位具体操作时困难重重,甚至难以为继,最后不得不重新修订立项计划,前期磨合就花了不少时间。”

    “面对阻力,我们要客观分析。如果是体制机制上的不健全和配套政策不完善,我们要加紧改进;如果是因为损害了某些部门和个人的特殊利益,就恰恰证明代建制发展方向是对的,一定要坚持!”苏正芳说。(记者 唐爱平 孙振华)

    短评

    好机制还需广推行

    政府投资建设项目超规模、超概算、超标准已是司空见惯;“大楼建起来,干部倒下去”也不鲜见。出现这些问题,关键还是制度设计不到位,项目建设管理的权力缺乏监督制衡。

    代建制,恰好弥补了其不足。政府只管投资控制,业主只管使用,将项目建设委托给社会专业化单位,让专业的人做专业的事,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,让市场这只“看不见的手”在管理社会事务中发挥其重要作用;加之代建制通过合同明确了各自的权力、义务和责任,形成了投资主体、业主单位、代建单位相互制约、监督机制,既为工程投资、质量、进度、安全投了“保险”,也为建设工程防腐设置了一道“防火墙”,从制度上排除了权力寻租和暗箱操作的可能性,真正将项目建设管理的权力关进制度的笼子,可从源头上预防工程领域里的腐败。

    作为政府投资体制改革的一项制度创新,目前代建制推广效果并不理想。究其原因,除其作用成效还不广为人所知外,也不排除其中的利益博弈。因此,代建制要从“听起来很美”的阶段进入大范围推广,除需进一步完善代建制的运作机制外,还得政府部门作一定的刚性要求,对一定额度的政府投资项目,必须实施代建制。(孙振华)

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